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01|10|14 L’indemnité de procédure en droit fiscal : l’Etat belge est-il un justiciable comme les autres ?

Le Code judiciaire n’établit pas de distinction d’ordre entre les justiciables.

Le citoyen lambda est donc en principe sur le même pied d’égalité que l’État belge.

Il n’empêche que l’homme de la rue ne fait manifestement pas le poids face à l’État et aux moyens colossaux dont il dispose.

À cet égard, la loi du 27 avril 2007 relative à la répétibilité des honoraires et des frais d’avocat a apporté un correctif important à cette inégalité de fait.

En effet, elle a permis au justiciable victorieux de réclamer à son adversaire, en ce compris à l’Etat belge, une intervention forfaitaire dans ses propres frais d’avocat.

La loi a, cependant, créé une exception au profit de l’État agissant en matière pénale au motif que dans cette matière l’État n’agit pas dans son intérêt personnel mais exerce une mission d’intérêt général qui doit l’être en toute indépendance, sans tenir compte du risque financier lié à un procès.

Or, il est évident que les personnes qui incarnent le ministère public ne prennent pas le moins du monde en considération le coût de l’introduction d’une procédure pénale dans la mesure où ils n’engagent pas leurs deniers personnels mais ceux de l’État dont on a, d’ailleurs, rappelé plus haut qu’ils sont sans commune mesure avec ceux des justiciables cités à comparaitre.

En outre, cette exception au principe de la répétibilité des honoraires d’avocat crée une différence de traitement injustifiée entre le prévenu pénalement poursuivi à l’initiative d’un particulier, qui aura, le cas échéant, droit à une indemnité de procédure, et le prévenu pénalement poursuivi à l’initiative du ministère public, qui n’y aura jamais droit, alors que, dans les deux cas, le droit à un avocat est garanti par les articles 6.1 et 6.3 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Par un arrêt du 18 décembre 2008, la Cour constitutionnelle a, toutefois, décidé – de manière contestable – que cette différence de traitement n’était pas discriminatoire.

La Cour a, sans autre motivation, estimé que l’intérêt général devait primer l’intérêt particulier.

Elle a été insensible au fait qu’un inculpé/prévenu tient également compte du coût des honoraires qui lui seront facturés dans sa décision de faire appel ou non à un avocat.

Les intérêts d’un inculpé/prévenu, dont la sanction peut aller jusqu’à la privation de liberté, auraient dû être considérés par la Cour constitutionnelle comme étant tous aussi importants que ceux du ministère public ;

Il n’en a rien été.

Pire encore, cette jurisprudence boiteuse a ouvert une véritable boîte de Pandore.

En effet, d’autres autorités publiques estimant agir dans le même intérêt général que le ministère public ont demandé à être exclues du régime de la répétibilité des honoraires d’avocat.

Ainsi, la Cour constitutionnelle a estimé qu’il était discriminatoire qu’une indemnité de procédure puisse être mise à charge :

– De l’auditorat du travail lorsqu’il est débouté dans le cadre d’une procédure mue sur base de l’article 138 bis, § 2 du Code judiciaire (arrêt n° 83/2011 du 18 mai 2011) ;

– De l’officier de l’état civil lorsqu’il est débouté dans le cadre d’un recours contre sa décision de refus de célébrer un mariage (arrêt n° 54/2014 du 27 mars 2014) ;

– Du fonctionnaire délégué en matière d’urbanisme lorsqu’il est débouté dans le cadre d’une action en réparation intentée devant le Tribunal civil sur base de la réglementation urbanistique (arrêt n° 36/2013 du 7 mars 2013) ;

Ces prises de position jurisprudentielles ont débouché sur la toute récente loi du 25 avril 2014 qui prévoit désormais en son article 17 qu’ « aucune indemnité n’est due à charge de l’Etat lorsqu’une personne morale de droit public agit dans l’intérêt général, en tant que partie dans une procédure ».

Cette disposition n’est pas en vigueur. Un arrêté royal, dont ignore le délai dans lequel il sera pris, l’indiquera.

Tout porte à croire que cette entorse au régime de la répétibilité des honoraires d’avocat aura, dans l’état actuel du texte, vocation à s’appliquer à la relation procédurale entre administration fiscale et contribuable (C. BUYSSE, Le législateur supprime l’indemnité de procédure du contribuable, Fiscologue, n° 1395, p. 2).

A notre estime, en répondant à la hâte à la jurisprudence dessinée par la Cour constitutionnelle, le législateur a été trop loin et a pris une disposition d’ordre général dont les conséquences le dépassent, plus particulièrement en matière fiscale.

En effet, même si le ministère public et l’administration fiscale poursuivent tous deux une mission d’intérêt intérêt général, il existe des différences fondamentales, qui ne peuvent être niées, entre ces deux sujets de droit :

– L’un est juge et partie d’un contentieux administratif préalable et obligatoire, l’autre pas. Cela veut dire que l’administration fiscale a, durant toute la durée de la procédure administrative, la possibilité de réduire à néant le risque lié au coût d’un procès perdu. En effet, à la différence du ministère public, l’administration fiscale a la possibilité d’auto-analyser le bien-fondé de sa propre taxation au travers de la procédure de réclamation et, donc, soit, d’abandonner une taxation qui se révèlerait être non-fondée, soit, de rencontrer les arguments du contribuable afin de le convaincre du bien-fondé de sa propre taxation. Lorsque l’administration fait bien son travail, le risque lié au coût d’un procès perdu est, dès lors, réduit. La procédure administrative est un filtre efficace dont ne dispose, manifestement, pas le ministère public.

– « Dans le contentieux fiscal, le ministère des Finances n’est pas placé dans la même situation procédurale qu’un organe public défendant l’intérêt général comme le ministère public. En effet, il est invité par l’article 171 de la Constitution (contenant le principe de l’annualité de la loi de finances) à recouvrer au profit de l’Etat les impôts directs et indirects existant au 31 décembre d’une année déterminée, en principal et additionnels, pendant l’année suivante d’après les lois, arrêtés et tarifs qui en règlent l’assiette et la perception, y compris les lois, arrêtés et tarifs qui n’ont qu’un caractère temporaire ou provisoire. Pour réaliser cette mission, il dispose de privilèges exorbitants du droit commun, à savoir les privilèges du préalable et d’exécution d’office qui le dispensent, en règle, de demander aux Cours et Tribunaux de l’Ordre judiciaire un titre exécutoire en vue de l’établissement et du recouvrement de l’impôt, l’Etat se délivrant un tel titre à lui-même de sa propre autorité. Il appartient ensuite au contribuable qui entend contester les effets de ce titre exécutoire et, partant, l’exigibilité de l’impôt, d’exercer les voies de recours qui sont prévues par la loi, le cas échéant en recourant aux services d’un mandataire de justice spécialisé dans le contentieux fiscal » (dixit : Mons, 9 octobre 2013 – Rôle n° 2011/708 ; dans le même ordre d’idée, voir aussi : Anvers, 23 avril 2013, Fiscologue, n°1351, p.9).

En outre, il est intéressant de se rappeler que la question de la soumission de l’administration fiscale au système de la répétibilité avait, déjà, été tranchée positivement par un arrêt prononcé par la Cour de cassation en date du 18 décembre 2009 au travers duquel la haute juridiction avait estimé que le fisc était plus proche de la partie civile que du ministère publique (Cass., 18 décembre 2009, RG F.08.0062.F).

Enfin, cette loi est, à l’évidence, discriminatoire puisqu’à la différence de l’administration fiscale, le contribuable continuera à être tenu au paiement d’une indemnité de procédure en cas de défaite.

Il n’y a pas plus deux poids deux mesures que ça !

Cette situation est, bien évidemment, intenable dans un État de droit.

Des recours en annulation contre cette loi, heureusement non encore en vigueur, seront très certainement introduits.

Nous verrons si la Cour constitutionnelle est disposée à mettre le holà, du moins en matière fiscale, à cette évolution regrettable dont elle est, elle-même, à l’origine.

Jean-Philippe Forgeron