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10|12|13 Motivation des règlements-taxes « toutes boîtes » : L’arrêt de la Cour de Cassation du 6 septembre 2013

Dans les trois Régions du pays, les communes soumettent à l’impôt local la distribution d’imprimés publicitaires gratuits non adressés, communément appelés les « toutes boîtes ».

Les sociétés de publicité (éditeurs ou distributeurs) qui opèrent dans ce secteur intentent régulièrement des actions devant le Tribunal de première instance, afin d’obtenir l’annulation ou le dégrèvement des cotisations enrôlées à leur charge, sur base de ces règlements.

Le motif principal de ces recours réside dans la circonstance que les règlements-taxes concernés violent les principes de motivation matérielle et de non-discrimination.

L’évolution de la jurisprudence relative à ce contentieux fait apparaître deux courants diamétralement opposés :

– Certains estiment que pour identifier et apprécier la pertinence du critère de différenciation et le but poursuivi par l’auteur d’un règlement-taxe communal ou provincial, il y a lieu de se référer aux motifs de ce règlement, lesquels doivent apparaître dans son préambule ou résulter du dossier constitué au cours de son élaboration ou encore doivent pouvoir être déduits du dossier administratif produit par la commune. Les explications données par la commune ou la province dans ses écrits de procédure ne peuvent pallier la carence du dossier ;

– D’autres considèrent que même dans le cas où le règlement-taxe sur les écrits publicitaires non adressés vise, « dans une phrase standard », la seule situation financière de la commune et que le dossier administratif ne reprend aucune autre motivation, il y aurait toujours un motif implicite et accessoire, étant le souci de compenser les frais générés par la gestion des déchets que constitueront un jour les écrits non adressés ;

Cette dernière thèse trouve écho dans la jurisprudence du Conseil d’État et a été suivie, jusqu’à présent, par la Cour d’appel de Liège.

Le 6 septembre 2013, la Cour de cassation a cependant cassé l’arrêt rendu le 19 septembre 2011 par la Cour d’appel de Liège.

Le raisonnement de la Cour de cassation est le suivant :

« L’arrêt attaqué du 19 septembre 2011 constate que « le préambule du règlement-taxe reprend la mention ’Vu les finances communales’, au titre de la motivation de l’adoption d’une ‘taxe indirecte sur la distribution gratuite, à domicile, d’écrits et échantillons non adressés qu’ils soient publicitaires ou émanant de la presse régionale gratuite’ et que le dossier administratif de la commune préalable à l’adoption du règlement-taxe n’est pas produit ».

L’arrêt considère que le conseil d’État a décidé à juste titre, à propos d’un règlement similaire à celui en cause, qu’ « il apparaît que les critères destinés à identifier les écrits et échantillons soumis à la taxe et ceux qui ne le sont pas sont généraux et objectifs, et sont en rapport avec le but poursuivi, à savoir compenser les frais qu’occasionne, pour les finances de la commune, l’intervention des services de la propreté publique et de l’environnement ; que l’ensemble des écrits non adressés, dit ‘toutes boîtes’, soumis à la taxe instaurée par le règlement attaqué, sont des écrits à vocation commerciale et publicitaire diffusés gratuitement à l’ensemble des habitants de la commune ;

Qu’en cela ils se distinguent non seulement de la presse adressée, qui est distribuée uniquement aux abonnés, à leur demande et à leurs frais, mais également des écrits adressés, envoyés gratuitement à leurs destinataires, parfois sans que ceux-ci en aient fait la demande, que, dès lors qu’elle entraîne la distribution des écrits concernés dans toutes les boîtes aux lettres situées sur le territoire de la commune, y compris celles d’appartements ou immeubles inoccupés, la distribution de ‘toutes boîtes’ est de nature à provoquer une production de déchets de papiers plus importante que la distribution d’écrits adressés ».

Il considère également que le premier juge relève à juste titre que « les différences objectives entre la distribution à domicile de folders publicitaires non adressés et celle, d’une part, des bottins téléphoniques et, d’autre part, des ‘flyers’ distribués en rue ou des publicités apposées sur les pare-brise de véhicules sautent aux yeux. Point n’est besoin d’insister en effet sur la différence d’utilité d’un bottin téléphonique par rapport à celle d’imprimés publicitaires (même accompagnés d’information générale). Quant aux ‘flyers’ et autres publicités apposées sur les pare-brise de véhicules, point n’est besoin non plus d’insister sur la différence de poids qu’ils présentent par rapport aux imprimés ’toutes boîtes’ en général »

Par ces considérations, qui ne ressortent ni du préambule du règlement attaqué ni du dossier constitué au cours de son élaboration ou du dossier administratif, l’arrêt ne justifie pas légalement sa décision que le règlement-taxe litigieux, qui établit une différence de traitement entre les écrits publicitaires non adressés et les écrits adressés non gratuits ou non adressés distribués ailleurs qu’au domicile, n’est pas contraire aux articles 10, 11 et 172 de la Constitution.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est fondé.

Par cet arrêt, la Cour de cassation bat clairement en brèche la jurisprudence du Conseil d’État.

L’avenir nous dira si la Cour d’appel de Liège et, à sa suite, d’autres cours d’appel ou les tribunaux de première instance, se laisseront convaincre par la récente jurisprudence de la Cour de cassation.
Reste également à savoir si les communes tiendront compte de cette jurisprudence exemplaire, sur le plan des principes.

Raphaël KATOMBE